الفقرة الأولى: تعريف مبدأ الوحدة:
مبدأ الوحدة في قانون الميزانية هو مبدأ أساسي في علم المالية العامة، ويهدف إلى تحقيق الإستقرار المالي والتنظيم المالي للدولة.
ويعني مبدأ الوحدة في قانون الميزانية أن جميع الإيرادات والنفقات العامة للدولة يجب أن تدرج في ميزانية واحدة، وتخضع لإدارة واحدة وهذا المبدأ يهدف إلى تحقيق الإستقرار المالي والتنظيم المالي للدولة، من خلال ربط جميع الإيرادات والنفقات العامة في إطار مالي واحد.
كما يعرف مبدأ الوحدة بأنه أحد المبادئ الأساسية التي يقوم عليها قانون الميزانية العامة. ويعني هذا المبدأ ضرورة إدراج جميع الإيرادات والنفقات العامة في وثيقة واحدة، هي قانون الميزانية.
ولقد أكد القانون التنظيمي للمالية رقم 130.13 على مبدأ الوحدة، ونص على ضرورة إدراج جميع الإيرادات والنفقات العامة في قانون المالية. كما نص القانون على ضرورة توحيد عرض الميزانية العامة، وذلك بهدف تسهيل فهمها ومراقبتها.
والميزانية العامة للدولة هي أداة مالية هامة تهدف إلى تحقيق الأهداف الإقتصادية والإجتماعية للدولة، ولضمان فعالية الميزانية، يعتمد قانون الميزانية على عدة مبادئ أساسية، ومن بينها مبدأ الوحدة.
ويقضي مبدأ الوحدة بوجوب أن تشمل وثيقة مالية واحدة كل العمليات المالية العمومية، بحيث تقوم هذه الوثيقة بتجميع كل الإيرادات والنفقات العمومية ومن هنا يدل هذا المبدأ على ضرورة تقديم كل الإيرادات والنفقات العمومية في نفس الوثيقة المالية إلى البرلمان، وذلك بشكل مفصل، وبدون استبعاد أو إقصاء لبعض العمليات المالية، وفي إطار نوع من التجانس.
ويتمثل السند القانوني لمبدأ الوحدة في القانون المغربي في الفقرة الثانية من المادة 8 من القانون التنظيمي للمالية التي تنص على ما يلي:"تدرج جميع المداخيل وجميع النفقات في الميزانية العامة".
ويحيل مبدأ الوحدة على دلالة مزدوجة، فمن الزاوية الشكلية، يعني هذا المبدأ إدراج جميع العمليات المالية العمومية المتعلقة بالإيرادات والنفقات العمومية في وثيقة مالية واحدة وهي قانون المالية الذي يحدد طبيعة ومبلغ وتخصيص مجموع موارد وتكاليف الدولة، وهذا ما يسمى بالوحدة الشكلية، أما من الزاوية المادية فيقوم المبدأ على تجميع وتسجيل جميع العمليات العمومية في رصيد واحد، وبالتالي في حساب موحد؛ وهو الميزانية العامة، وهذا ما ينعت بالوحدة المادية.
ويعبر مبدأ الوحدة عن وحدة الدولة، ووحدة وظائفها، وبالتالي فهو يتلاءم بشكل كبير مع المالية العمومية الكلاسيكية التي ارتبطت بالدولة الحارسة التي كانت تدير عددا محدودا من المرافق العمومية الإدارية والتي تتميز بالطابع الإداري البسيط والموحد، لكن في ظل المالية العمومية المعاصرة، تطورت اختصاصات الدولة وتعددت أنشطتها المالية، وتنوعت المرافق التابعة لها، والبرامج والاستثمارات العمومية التي تقوم بها، فقد عرفت البنية الإدارية والسياسية للدولة تحولا عميقا، تمثل في بروز نظام جديد يسمى باللامركزية سواء في شقه الإداري أو المرفقي، مما أدى إلى ظهور أنماط جديدة من الميزانيات تشكل استتقناء لمبدأ الوحدة وعلى هذا الأساس، فمبدأ الوحدة القاضي بشمول وثيقة مالية واحدة لكل العمليات المالية للأشخاص المعنوية العامة أضحى أمرا يصعب تحقيقه في إطار المالية العمومية المعاصرة.
الفقرة الثانية: أهمية مبدأ الوحدة:
وتكمن أهمية مبدأ الوحدة، في دلالته الشكلية والمادية، فيما يلي:
1-تقييد جميع موارد ونفقات الدولة ضمن وثيقة مالية واحدة من أجل تقديم صورة واضحة عن الوضع المالي للدولة، والوقوف على مدى التناسق والتكامل القائم بين مختلف مكونات سياستها المالية.
2-إدراج كل المداخيل والنفقات العمومية في حساب واحد، أي ضمن وثيقة واحدة وهي الميزانية العامة، يقود إلى تفادي تشتيت العمليات المالية في ميزانيات متعددة.
3-عرض الميزانية العامة في أبسط وأوضح صورة أمام البرلمان، لأن عرضها في ميزانيات متعددة من شأنه أن يحول دون تكوين فكرة عامة وشاملة عن محتوياتها.
4-تبسيط الميزانية وتسهيل فهمها: عندما تكون جميع الإيرادات والنفقات مدرجة في وثيقة واحدة، يصبح من الأسهل على المشرعين والجمهور فهم الوضع المالي للدولة.
5-تحقيق الشفافية والمساءلة: يساعد مبدأ الوحدة على تحقيق الشفافية والمساءلة في إدارة المال العام، حيث يمكن للجمهور الإطلاع على جميع الإيرادات والنفقات الحكومية.
6-منع تخصيص الإيرادات: يمنع مبدأ الوحدة تخصيص إيرادات معينة لإنفاق معين، مما يضمن استخدام جميع الإيرادات لتحقيق الأهداف العامة للدولة.
7-تحقيق التوازن بين الإيرادات والنفقات: يساعد مبدأ الوحدة على تحقيق التوازن بين الإيرادات والنفقات، حيث يمكن للمشرعين مقارنة الإيرادات المتوقعة بالنفقات المقترحة في وثيقة واحدة.
8-تمكين البرلمان من إجراء مراقبة سابقة على المداخيل والنفقات ومناقشة مل القضايا المتعلقة بها كما يسمح للبرلمانيين بتكوين صورة شاملة ودقيقة على الذمة المالية للدولة.
9-يلعب مبدأ الوحدة دورا هامًا في تحقيق الإدارة المالية الرشيدة، حيث يساعد على ضمان الشفافية والمساءلة في إدارة المال العام. كما يساعد على تحقيق التوازن بين الإيرادات والنفقات، وتوجيه الإنفاق العام نحو تحقيق الأهداف العامة للدولة.
الفقرة الثالثة: الإستثناءات الواردة على مبدأ الوحدة:
يسمح النظام المالي المغربي بتدبير بعض العمليات المالية خارج نطاق الميزانية العامة مما يشكل استثناء لمبدأ الوحدة بمعناه المادي. فبالنسبة للدولة، ليست كل المداخيل والنفقات العمومية مقيدة في الميزانية العامة، فبعضها مسجل داخل ميزانيات مرافق الدولة المسيرة بطريقة مستقلة، وجزء منها مدرج في الحسابات الخصوصية للخزينة، هكذا تعتبر ميزانيات مرافق الدولة المسيرة بطريقة مستقلة والحسابات الخصوصية للخزينة استثنائين لمبدأ الوحدة في دلالته المادية، وفيما يلي نتناول استثناءات مبدأ وحدة الميزانية:
أولا: ميزانيات مرافق الدولة المسيرة بصورة مستقلة:
1-تعريف مرافق الدولة المسيرة بصورة مستقلة:
عرف المشرع المغربي مرافق الدولة للمسيرة بصورة مستقلة في المادة 21 من القانون التنظيمي للمالية بأنها مصالح الدولة غير المتمتعة بالشخصية الإعتبارية والتي تغطى بموارد ذاتية بعض نفقاتها غير المقتطعة من الاعتمادات المقيدة في الميزانية العامة. ويجب أن يهدف نشاط المصالح المذكورة أساسا إلى إنتاج سلع أو تقديم خدمات مقابل دفع أجر.
وطبقا لمقتضيات المادة 21 من القانون التنظيمي للمالية يتم إحداث مرافق الدولة المسيرة بصورة مستقلة بمقتضى قانون المالية الذي تقدر فيه مداخيلها ويحدد به المبلغ الأقصى لللنفقات التي يمكن إقتطاعها من ميزانيتها. ويشترط لإحداث هذه المرافق إثبات وجود موارد ذاتية متأتية من أجور السلع أو الخدمات المؤدى عنها.
2-النظام القانوني لمرافق الدولة المسيرة بطريقة مستقلة:
ولقد حدد المشرع المغربي النظام القانوني لمرافق الدولة المسيرة بطريقة مستقلة على النحو التالي:
أ-من حيث الطبيعة القانونية:
من حيث طبيعتها القانونية، فهي مصالح الدولة غير المتمتعة بالشخصية الإعتبارية، مما يعني عدم توفرها على الشخصية المعنوية المستقلة.
ب-من حيث التمويل:
فيما يخص تمويلها، فهي تغطى بموارد ذاتية بعض نفقاتها غير المقتطعة من الإعتمادات المقيدة في الميزانية العامة مما يضمن لها هامشا من الإستقلال المالي.
ت-من حيث نشاطها:
بالنسبة لطبيعة نشاط مصالحها، فهي تهدف إلى إنتاج سلع أو تقديم خدمات مقابل دفع أجر ويندرج هذا التوجه في إطار سياسة الدولة في البحث عن موارد إضافية لتمويل مصالحها الإدارية من خلال توجه عام يروم تسعير أكبر قدر من الخدمات العمومية، وتنويع الموارد الذاتية لبعض المصالح الإدارية.
ث-من حيث إحداثها:
بالنسبة لإحداثها فمرافق الدولة المسيرة بصورة مستقلة تحدث بمقتضى قانون المالية الذي تقدر فيه مداخيلها، ويحدد به المبلغ الأقصى للنفقات التي يمكن اقتطاعها من ميزانياتها، ويشترط لإحداث هذه المرافق:
-إثبات وجود موارد ذاتية متأتية من أجور السلع أو الخدمات المؤدى عنها.
-أن تمثل الموارد الذاتية ابتداء من السنة المالية الثالثة الموالية لإحداث هذه المرافق نسبة ثلاثين في المائة على الأقل من إجمالي مواردها المأذون بها برسم قانون المالية للسنة المذكورة، وذلك بالنسبة المرافق الدولة المسيرة بصورة مستقلة المحدثة ابتداء من فاتح يناير وتحذف هذه المرافق في حالة عدم استيفاء هذه الشروط بموجب قانون المالية الموالي.
وتتميز ميزانيات مرافق الدولة المسيرة بصورة مستقلة بخضوعها لقواعد قانونية تمنحها نوعا من الخصوصية على مستوى تدبيرها، والتي يمكن إجمالها فيما يلي:
-تشتمل ميزانية كل مرفق من مرافق الدولة المسيرة بصورة مستقلة على جزء يتعلق بالمداخيل ونفقات الإستغلال، وإن اقتضى الحال على جزء ثان يتعلق بنفقات الإستثمار والموارد المرصدة لهذه النفقات.
-يمنع أن تدرج في ميزانية مرافق الدولة المسيرة بصورة مستقلة نفقات الموظفين والأعوان والمستخدمين.
-في حالة وجود نقص في مداخيل الاستغلال تستفيد ميزانية المرفق من إعانة توازن منصوص عليها في الباب الأول من الميزانية العامة، ويعوض النقص الملاحظ في المداخيل الذاتية المرصدة لنفقات الإستثمار بإعانة توازن منصوص عليها في الباب الثاني من الميزانية العامة.
-ترصد الزيادة المحتملة لمداخيل الإستغلال على النفقات لتمويل نفقات الإستثمار إن اقتضى الحال.
-يرحل من سنة إلى أخرى فائض المداخيل المستوفاة بالنسبة إلى الأداءات المنجزة
-يدرج في المداخيل بالميزانية رصيد ميزانيات مرافق الدولة المسيرة بصورة مستقلة المحذوفة بموجب قانون المالية.
ثانيا: الحسابات الخصوصية للخزينة:
1-تعريف الحسابات الخصوصية للخزينة:
الحسابات الخصوصية للخزينة عبارة عن حسابات أو عمليات مالية تتعلق بإيرادات ونفقات خاصة أو استثنائية، أو غير نهائية، بحيث لا تدخل بطبيعتها في الإيرادات والنفقات العمومية للميزانية العامة، وتشرف على تدبيرها الخزينة العامة، كما تخضع لمصادقة البرلمان لأنها تعرض عليه في قانون المالية إلى جانب الميزانية العامة وميزانيات مرافق الدولة المسيرة بصورة مستقلة.
والأصل في تبني هذا النوع من الحسابات وجود نوعية معينة من الإيرادات والنفقات المرتبطة ببعض القطاعات أو المشروعات التي لا يمكن الإقرار بطابعها العمومي الصرف، لذلك لا تدخل في خانة الإيرادات أو النفقات العمومية، بل تظل محتفظة باستقلالية تدبيرها، وتدرج في حسابات خاصة بها، ولا تدرج بالتالي في الميزانية العامة حتى لا تتضخم إيرادات ونفقات هذه الأخيرة بدون سبب حقيقي، ولكي لا يحدث عجرأو فائض وهمي ومصطنع. وعلى هذا، فضل المشرع تدبير هذه العمليات المالية الخاصة بشكل مستقل عن الميزانية العامة، فخصها بحسابات خاصة من هنا تشكل هذه الحسابات استثناء لمبدأ الوحدة في دلالته المادية، بما أنها لا تدرج في الميزانية، بل تقدم إلى جانبها في قانون المالية.
وتعتبر الحسابات الخصوصية، حسب الأستاذ عسو منصور، تقنية مالية ومحاسبية مرنة تستطيع من خلالها السلطات المالية تخصيص وعزل بعض العمليات ذات الطابع الخاص أو المؤقت عن الميزانية العامة. وتتكون هذه الحسابات من موارد ونفقات لا تعتبر حقيقية، وليس لها طابع الدوام، مثل القروض التي تقدمها الدولة للفلاحين، والتي لا تعد نفقات بمعنى الكلمة لأن الدولة ستستردها فيما بعد. وكذا التأمين الذي يلتزم المقاولون المتعاقدون مع الدولة بدفعه كضمان لتنفيذ مشروع معين، فهو لا يعتبر إيرادا عموميا حقيقيا ونهائيا على الرغم من دخوله لخزينة الدولة، إذ ستقوم هذه الأخيرة بإرجاعه للمقاولين بمجرد إنجاز العمل على النحو المتفق عليه. وعندما يتم إرجاعه أيضا فهو لا يعتبر نفقة عمومية على الرغم من خروجه من الخزينة العامة للدولة.
2-أهداف الحسابات الخصوصية للخزينة وكيفية إحداتها:
أ-أهداف الحسابات الخصوصية للخزينة:
تهدف الحسابات الخصوصية للخزينة وفقا للمادة 25 من القانون التنظيمي للمالية إلى ما يلي:
-إما إلى بيان العمليات التي لا يمكن إدراجها بطريقة ملائمة في الميزانية العامة نظرا لطابعها الخاص أو لعلاقة سببية متبادلة بين المدخول والنفقة.
-وإما إلى بيان عمليات مع الإحتفاظ بنوعها الخاص وضمان استمرارها من سنة مالية إلى أخرى. -وإما إلى الإحتفاظ بأثر عمليات تمتد على ما يزيد عن سنة دون تمييز بين السنوات المالية.
ب-طريقة إحداث الحسابات الخصوصية للخزينة:
طبقا لمقتضيات المادة 26 من القانون التنظيمي للمالية يتم إحداث الحسابات الخصوصية للخزينة بقانون المالية داخل أحد الأصناف المشار إليها في المادة 27 من نفس القانون، وينص قانون المالية على مداخيل ونفقات هذه الحسابات، كما يحدد المبلغ الأقصى للنفقات التي يمكن أن تدرج فيها، ويمكن منح ترخيصات بالإلتزام مقدما لفائدة الحسابات المرصدة لأمور خصوصية وحسابات النفقات من المخصصات بموجب قانون المالية للسنة في حدود مبلغ أقصى يقدره قانون المالية المذكور.
كما يجوز، طبقا للفقرة الثالثة من المادة 26 السالفة الذكر، في حالة الإستعجال والضرورة المـلحة وغير المتوقعة، إحداث حسابات خصوصية للخزينة خلال السنة المالية بموجب مراسيم. ويتم إخبار لجنتي المالية بالبرلمان مسبقا بذلك، ويجب عرض هذه المراسيم على البرلمان بقصد المصادقة عليها في أقرب قانون للمالية.
3-أصناف الحسابات الخصوصية للخزينة:
تشتمل الحسابات الخصوصية للخزينة حسب المادة 27 من القانون التنظيمي للمالية على خمسة أصناف وهي:
أ-الحسابات المرصدة لأمور خصوصية:
تبين في هذه الحسابات المداخيل المرصدة لتمويل صنف معين من النفقات والإستعمال المخصص لهذه المداخيل وتزود هذه الحسابات بحصيلة رسوم أو موارد مخصصة، وعند الإقتضاء بمبالغ مدفوعة من الميزانية العامة.
ومن بين الحسابات المدرجة في هذا الصنف نشير على سبيل المثال إلى صندوق دعم التماسك الإجتماعي والصندوق الخاص بالطرق، وصندوق التنمية الفلاحية وصندوق تنمية الصيد البحري وصندوق محاربة الغش الجمركي.
ب-حسابات الإنخراط في الهيئات الدولية:
تتعلق هذه الحسابات بالمبالغ المدفوعة والمبالغ المرجعة برسم مشاركة المغرب في الهيئات الدولية. ولا يجوز أن تدرج في هذه الحسابات إلا المبالغ المقرر إرجاعها في حالة الإنسحاب.
ومن بين الحسابات المدرجة في هذا الصنف نشير إلى حساب الإنخراط في الهيئات العربية والإسلامية وحساب الإنخراط في المؤسسات المتعددة الأطراف.
ت-حسابات التمويل:
تخص هذه الحسابات المبالغ المدفوعة على شكل قروض تتجاوز مدتها سنتين أو تسبيقات قابلة للإرجاع تقل مدتها عن سنتين أو تساويهما، والتي تدفعها الدولة من موارد الخزينة، وتمنح من أجل المصلحة العامة. وتستحق فوائد على هذه القروض والتسبيقات.
ومن بين الحسابات التي تدرج في هذا الصنف الحسابات التالية القروض الممنوحة للجماعات الترابية والقروض الممنوحة للمكتب الوطني للماء الصالح للشرب والقروض الممنوحة للشركة المغربية للتأمين عند التصدير والقروض الممنوحة لوكالات توزيع الماء والكهرباء البنكية والقروض الممنوحة لشركة التمويل والقروض للمؤسسات البنكية.
ث-حسابات العمليات النقدية:
تبين هذه الحسابات حركات الأموال ذات الأصل النقدي. ويحدد مكشوف حسابات العمليات النقدية بموجب قانون المالية للسنة. وتمسك هذه الحسابات بكيفية تبرز النتائج النهائية.
ومن بين الحسابات التي تدرج في هذا الصنف نذكر ما يلي،فروق الصرف في عمليات بيع وشراء العملات الأجنبية وحساب عمليات تبادل أسعار الفائدة والعملات المستحقة على الإقتراضات الخارجية.
ج-حسابات النفقات من المخصصات:
تخص هذه الحسابات عمليات متعلقة بصنف خاص من النفقات يتم تمويله من مخصصات الميزانية العامة.
وتدرج في هذا الصنف النفقات الخاص بتنمية الأقاليم الجنوبية،وعمليات وشراء وإصلاح المعدات الخاصة بالقوات المسلحة الملكية وصندوق المديرية العامة للدراسات والتوثيق والصندوق الخاص بالعلاقات العامة.
---------------------------------
لائحة المراجع:
-مدخل لدراسة قانون الميزانية، للأستاذ المصطفى معمر.
-النظام القانوني لميزانية الدولة للأستاذ امحمد قزيبر.
-القانون التنظيمي للمالية رقم 130.13.
-محاضرات في قانون الميزانية للأستاذ أحمد حسون.